摘要：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为，而《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条明确规定行政处罚的追诉期限为2年，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至5年，但何为违法行为发生之日，何为违法行为有连续或者继续状态，何为行为终了之日，行政处罚追诉时效如何完善，本文予以浅要分析。

关键词：行政处罚   追诉时效   违法行为

 

一、行政处罚追诉时效的概念

行政处罚追诉时效是指行政机关对行政相对人违反行政管理秩序的行为追究行政责任并给予行政处罚的有效期限。行政机关超过法律规定的追诉时效未发现违法行为的，对实施违法行为的行政相对人无法再进行相应的行政处罚。对于行政处罚追诉时效的一般规定，《行政处罚法》第三十六条^[]已予以明确规定。

二、行政处罚追诉时效的特征

1.法律性。行政处罚追诉时效是一种法律规定的行政程序，具备法律程序的特征，行政处罚追诉时效的内容、期限、效力等均由法律明确规定，对行政机关具有法律约束力。

2.强制性。行政处罚追诉时效的强制性特点是其法律性特点的延伸，法律是国家制定认可，并由国家强制力保障实施的行为规则。因此，行政机关和行政相对人均不得自行约定追诉时效，既不可以事先抛弃，也不得擅自延长或缩短。

3.公益性。行政处罚追诉时效的公益性是指行政处罚时效的设计实施等都具有增进社会整体福祉的功能。行政处罚的目的在于惩罚和教育作出违法行为的行政相对人，但若已经过较长时间，行政机关仍做出行政处罚决定，不仅失去惩罚和教育的意义，也会损害社会信赖。

4.平衡性。在行政机关和行政相对人的法律关系中，双方地位不平等，行政相对人处于弱势地位，若不对行政机关的行政行为进行有效监管，设置行使权力的期限，会极大损害行政相对人利益。

三、对《行政处罚法》第三十六条的浅要分析

（一）对“未被发现”的理解

2004年12月24日全国人大法工委作出《关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字〔2004〕27号）^[]，其中表明“二年未被发现”的理解为行政机关只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”，群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。据此，虽然该意见仅针对司法部的律师管理，但有关“发现”的理解已广泛应用于其他行政执法领域并被司法实践认可。

在违法行为发生后的二年内，对违法行为有处罚权的行政机关未发现行政相对人违反行政管理秩序的事实，超过二年后，无论行政机关何时发现违法事实，行政机关均不得对当时的行政相对人再给予行政处罚。如果违反行政管理秩序的行为在行为发生的二年内被行政机关发现，但违法行为在二年内未被查处或者行政相对人逃避处罚，在二年后行政机关才将其查处，此时行政机关仍应当依法对行政相对人给予行政处罚。也即，违法行为已经在二年内被发现但未给予行政处罚的，行政机关仍能对行政相对人进行行政处罚。

（二）对“违法行为发生之日”的理解

《行政处罚法》第三十六条明确“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算”，本条明确从“违法行为发生之日”，非“知道违法行为之日”计算行政处罚追诉时效。此处“违法行为发生之日”应当理解为违法行为完成或者停止之日，这里所说的违法行为发生应当是指行为可以及时完成的，从发生到完成、停止所经过的时间较短，不存在连续或继续状态。

（三）对“有连续或者继续状态，从行为终了之日起”的理解

1.对“连续状态”的理解

原国务院法制办公室在对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函（国法函〔2005〕442号）中明确^[]违法行为连续状态的认定，“连续状态”是指行政相对人基于同一个违法故意，连续实施了数个独立的、同一种类型的行政违法行为，这些行为触犯的是同一个行政处罚法规定。

2.对“继续状态”的理解

（1）虚报注册资本、提交虚假材料等行为

国务院法制办公室《对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》（国法函〔2006〕273号）^[]明确虚报注册资本、提交虚假材料等行为在工商行政管理机关查处前未纠正违法行为的，视为违法行为的继续状态。如果实施违法行为的公司自行纠正了违法行为，已符合公司法要求的条件，且自该行为纠正之日起超过二年，则行政机关不应再追究其违法行为，此观点与原国家工商行政管理总局 2000年8月22日《对公司登记违法行为行政处罚追责时效问题的答复》（现已失效）中的观点保持一致。

（2）非法占用土地的行为

最高人民法院《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示答复》（〔1997〕法行字第6号）^[]明确，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第三十六条的规定，从违法行为终了之日起计算，即恢复原状时视为违法行为终了。

（3）违法建设的行为

2018年2月22日《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号）^[]明确，“未批先建”违法行为的行政处罚追诉时效应当自建设行为终了之日起计算，此外，建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于前述的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追诉时效，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追诉时效的影响。

2012年2月13日，全国人大法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发〔2012〕20号）^[]认为，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。

（4）道路交通连续违法行为

根据《关于印发<关于规范查处机动车违反限速规定交通违法行为的指导意见>的通知》（公交管〔2013〕455号）^[]，机动车驾驶人短时间内在同一路段违法超速行驶被数个技术监控设施记录的，不论车速是否曾降至规定时速以下，均应视为同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

简言之，行政处罚追诉时效的起算点可以分为“违法行为发生之日”“行为终了之日”。违法行为发生之日一般认为是较为短暂的行为，我国现今行政处罚追诉时效即是从违法行为发生之日起开始计算。对于有连续或继续状态的违法行为，追诉时效的起算点为行为终了之日。所谓“连续状态”是指行政相对人连续实施同一种违法行为，基于同一个违法故意，连续实施了数个独立的行政违法行为，这些违法行为触犯的是同一个行政处罚的规定；所谓“继续状态”是指行政相对人的违法状态一直存在的行为状态。

四、行政处罚追诉时效的完善

我国现行行政法上对于行政处罚追诉时效的起算时间仅在部分部门针对特有问题上的回复文件中进行说明，其他领域仅参考适用，未明确规定行政处罚追诉时效的起算时间、“违法行为发现之日”以及“违法行为终了之日”这对法律实务中使用存在一定缺陷。

此外，现行法律未对行政处罚追诉时效的阻碍事由做出规定，而在我国民法上对这一方面规定的较为全面，民法领域内的中止、中断等是否都适用于行政处罚追诉时效有待立法者研究，但对相关事宜进行明确说明能够填补法律漏洞，有利于行政机关更好地、及时地履行行政执法权。使行政处罚机关承担行政处罚追诉时效消灭的不利后果，是因为行政处罚机关怠于行使追责权。但如果并非行政处罚机关怠于行使追责权，而是因为客观障碍造成行政处罚机关不能行使追责权，进而导致行政处罚追诉时效的消灭，显然对于行政处罚机关较为不利。因此，立法者有义务建构行政处罚追责时效中止、中断制度，以免行政处罚追责时效流于形式。

【结论】

本文的写作目的主要在于整理分析现有行政法律中对于行政处罚追诉时效的适用，填补行政处罚追诉时效理论研究上的欠缺，但我国现有对行政处罚追诉时效的研究、论文都尚未达到完整透彻的高度，所以本论文没有较大的创新，对此笔者深感遗憾。同时，本文还存在许多不足：如行政处罚追诉时效的完善未提出全面的构想、对于国外行政处罚追诉时效制度的规定没有得到全面地比较和借鉴。以上问题都是笔者深感困惑和遗憾的，但笔者依旧希望本文能在一定程度上引起学术界的重视与思考。

 

【参考文献】

1.《论行政处罚追责时效—<行政处罚法>第 36 条的解释论》夏金 DOI:10.3969/j.issn.1002-1698.2022.10.016

2.《行政处罚时效制度研究》程明

3.《行政处罚追诉时效的法律适用问题探究—一起因举报医疗违法行为超期引发的行政诉讼案件分析》孙冬旭，王岳Doi:10.3969/j.issn.1007-6131.2020.03.003

4.《行政诉讼一般起诉期限起算点的认定标准》侍海艳，刘星 1007-8444（2022）04-0353-07

 

作者：四川拓泰律师事务所   吴苛政

来源：成都市律师协会行政法律专业委员会

此文系作者个人观点，不代表成都市律师协会立场

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