［摘要］

我国现行天然气直供政策规制还处于探索阶段。究其原因，燃气特许经营权制度背景下推行天然气直供政策存在障碍，两者之间存在矛盾，前者的设立目的于公，在于引进社会资本以承担政府社会责任、保障燃气供给，以减轻政府负担；后者的设立目的于私，主要是降低相关主体自身的用气成本。

［关键词］

一、天然气直供政策剖析

2012年3月30日，国家发改委价格司在杭州召开的全国物价局会议上发出的《关于规范城市管道天然气和省内天然气运输价格管理的指导意见（征求意见稿）》首次提出：“鼓励上游生产企业对城市燃气公司和大用户直供，减少中间环节，避免层层转供，降低供气成本”。

2017年，国家发改委《加快推进天然气利用的意见》继续指出：“建立用户自主选择资源和供气路径的机制。用户可自主选择资源方和供气路径，减少供气层级，降低用气成本。”

2018年8月，《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》就此更进一步：“鼓励用户自主选择资源方、供气路径及形式，大力发展区域及用户双气源、多气源供应。”

自2012年起陆续出台的直供政策坚持一致的政策目的，即减少中间环节，避免层层转供，降低供气成本。

（二）直供的对象

（三）直供的方式

1．“直供+代输”模式

指大用户和上游供气企业达成天然气购销协议，同时委托地方城镇燃气企业将采购的天然气通过其建设运营的城市管网输送供气并支付相应费用。

2.“直购+新建”模式

大用户与上游资源方单独签订天然气购销协议，并通过自建或多个投资主体合资合作形式建设输气管道设施，从国家主干管网单独开口接气使用。

二、矛盾汇总与说理——天然气直供政策现行推进困境

（一）直供政策将突破现行特许经营权法律法规的权利设定‍

依据我国的现行立法体制，法律位阶一共分为六级，即宪法，基本法律，普通法律，行政法规，地方性法规，规章。

燃气企业的燃气特许经营权的法律依据主要来源于《中华人民共和国反垄断法》《城镇燃气管理条例》《中华人民共和国行政许可法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》以及一些政府规范性文件。

其中，《中华人民共和国反垄断法》与《中华人民共和国行政许可法》是由全国人大常委会颁布的现行普通法律，在我国法律体系中，普通法律的效力位阶仅次于属于国家根本法的《宪法》以及其他基本法。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》以及《市政公用事业特许经营管理办法》等是属于行政规章中的部门规章，在法律体系中处于最低的位阶。

2.直供相关政策

而关于直供的规定如《国家发展改革委关于调整天然气价格的通知》《国家发展改革委关于理顺非居民用天然气价格的通知》《加快推进天然气利用的意见》等各种通知，仅仅是具有指导性的政府规范性文件，起到政策导向的作用，无强制性且拘束力弱。

3.法律法规权利设置上的冲突

从权利上看，特许经营权具有天然的唯一性和排他性，而随着直供政策的出台，燃气设施的经营权不再被授予特许经营权的城镇燃气经营企业所独有，直供天然气的上游供气企业也将针对直供大用户享有一定的经营权甚至建设发展管道的权利，由此可能造成直供行为与已有的燃气企业的特许经营权范围相重合，而此时先存在的燃气特许经营权的完整性被打破，其最本质的“唯一”“排他”性质将受到严重挑战，在此情况下，推进直供将会触犯燃气特许经营权主体在特定行政区的利益。

再从燃气特许经营权与直供相关规定的法律位阶来看，关于燃气特许经营权的规定多为法律、行政法规、部门规章，而有关直供的规定主要是政府的规范性文件，直供相关规定的效力层级明显低于特许经营权的有关规定。如果在已有燃气特许经营权主体的经营区域内施行直供项目，将与上述法律、法规及规章制度相抵触。

因此，直供政策与燃气特许经营权的冲突，实质上是直供政策与现行法律的冲突。

（二）政府推行直供政策可能违反特许经营协议，损害政府践信守诺形象

在我国，居民用气价格长期受到管控，居民供气的设施建设及其他成本高，但利润低，政府进行燃气供给负担大，单靠政府无力投资建设、运营庞大的燃气基础设施。管道燃气特许经营制度的初衷就是引进社会资本来承担政府保障燃气供给的责任，以减轻政府负担。与此同时，政府无偿赋予城镇燃气经营企业特许经营权市场的排他性权利，以此作为给予城镇燃气经营企业负担的补偿。政府保护管道燃气特许经营权，是政府公信力的体现。

直供政策下，特许经营权企业的排他性经营权利完整性打破，且城镇燃气经营企业需要依靠大用户提高用气规模和盈利，“直供”政策将这些大用户剥离出去，城镇燃气经营企业的盈利和售气模式都将受到较大影响。因此，政府出台“直供”政策可能直接违背特许经营权协议，政府将面临较大数量的违约案件。

政府一旦违约，其公信力将会受到较大影响，社会资本对政府是否能履约的怀疑态度加深，削弱社会资本特别是民营企业参与市政公用项目投资建设的积极性。

（三）直供政策冲击现有制度下入户安检、管网维护的职责配置

但直供政策下，如果采用直供者自建管道的模式，燃气经营者将不负责直供管道的建设和售气，此时若规定其承担新建管道的运维和直供大用户燃气设施入户安检，将导致高昂的运维成本无法转移、分摊，不仅城镇燃气经营企业的利益遭到损害，同时可能损害社会公共利益。其次，若采用现有燃气管道由燃气经营者提供代输服务并收取安全运维的费用，燃气经营者难保障气源安全，出现问题时上游供气企业与燃气经营者可能相互推诿，损害社会公共利益。最后，如果突破现有模式，由供气方承担直供用户的安全管理义务，如何界定安全管理范围、市政燃气管道部分的运维成本如何分配、供气方与燃气经营者各自承担的责任之间如何衔接也存在问题。

因此，直供政策下供气方与燃气经营者职责如何分配仍然存在较多冲突与矛盾。

三、论文目的——解决问题：天然气直供政策“突围”举措建议

（一）建立过渡期政策，做好特许经营权制度与天然气市场化改革的衔接

具体落实方面，要明确“管住中间、放开两头”的方向，确保城镇燃气管网的系统性与整体性。目前国内管网有三级，国家、省网和城市管网，2019年12月9日，国家天然气管网集团有限公司在北京挂牌成立。目前，跨省的基干线被纳入国家管网公司的范畴，湖南、湖北、广东、海南、福建省网已纳入国家管网集团，未来将有更多省份推进省网改革，融入国家管网集团。城市燃气管网由于压力普遍较低且较为分散，短期看来被纳入国家管网公司的概率较小。但是，天然气市场化改革的背景下，管网独立、配输分离已是大势所趋，可能成为改革继续深化的方向之一，国家也将逐步在配售环节引入竞争机制。

因此，对比几种责任的分配方式，要推行直供制度，采用“代输”模式较为适宜，由城镇燃气经营企业为符合条件的大用户提供代输以及运维服务，城镇燃气可收取政府核定的代输费。此时，用户燃气设施的安全检查也将作为燃气经营者可提供的服务，燃气经营者对燃气基础设施进行入户安检，也符合“谁建设，谁运营，谁负责安全检查”的原则。此外，可以调整燃气经营者对燃气质量标准的保证责任，气源达标问题由用气方自行负责，这既顺应了“管住中间、放开两头”的改革精神，也体现了对城镇燃气经营企业、供气方、社会公共利益的平衡。

（五）坚持降低气价的初衷，合理限定直供者标准

2.将开展直供的供气企业定位于天然气的生产开采单位，排除其他城镇燃气供应企业或其他非天然气生产单位。直供政策的初衷是促进天然气降价、减少中间环节、满足大用户的需要。如果不能直接供气的企业成为直供主体，还要向上游购气后转售，不仅无法实现减少环节、降低用气成本，违背直供制度的初衷，还可能破坏现有的燃气管网系统，造成市场无序竞争。在我国，依据《中华人民共和国矿产资源法》，天然气资源由政府垄断拥有，天然气开采需要主管部门审批、颁发采矿许可证；且申请勘察、开采油气资源的企业必须具有一定的资质，由国务院批准。因此，只有取得了采矿许可证的企业才能开采油气、提供气源；所以，可以考虑将直供者限定在取得了采矿许可证的天然气单位。

3.供气企业应满足安全生产标准。可参照现行《城镇燃气管理条例》的有关规定，对满足以下条件的供气企业核发许可证：符合燃气发展规划要求；能提供符合国家标准的燃气气源；有固定的经营场所、完善的安全管理制度和健全的经营方案；企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修人员经专业培训并考核合格；

4.直供企业要在其天然气供应先满足下游城镇燃气经营企业用气需求的基础上，才能展开燃气直供。因为城镇燃气经营企业对城市百姓的用气稳定与安全起着至关重要的作用，这也决定了直供企业不能因为增加了直供用户的气量而减少对城镇燃气经营企业的供气量。

[1]徐士林,彭知军.推进天然气大用户直供的政策分析及建议[J].城市燃气,2020(07):41-46.

[2]吕淼.国家管网公司成立对城市燃气行业的影响及政策建议[J].国际石油经济,2020,28(06):19-23.

[3]卢延国.能源转型与公司战略评论.天然气直供是与非[J].能源，2020(05):56-60.‍