专业视野|善治视野下法治化营商环境的路径优化研究

发布时间:2023-02-07 19:13:07       浏览量:240

【摘要】新发展阶段和新发展格局对营商环境提出了更为迫切、更加具体的要求,法治化营商环境的营造能为中国经济的高质量发展提供持续不断的助力。中国式善治的理论和实践为营商环境法治化提供了理论支撑和价值指引。商事主体立法参与缺位、政府部门服务意识不强、市场秩序的维护机制低效等现象仍是困扰营商环境法治化的痼疾和顽疾,法治化营商环境的建设应在推进治理系统持续更新的基础上,充分发挥商事主体的参与自主性,搭建起多元共治的格局,努力完善相关规则,创新法治化营商环境的方式方法,精准对接市场主体需求,打造具有针对性和可操作性的路径优化之策。

【关键词】善治;法治化营商环境;路径优化

 

自2013年首次提出“优化营商环境”以来,我国以深化放管服改革为抓手,以简政减税减费为重点,优化营商环境工作取得了一些成效。营造市场化、法治化、国际化的营商环境,是中国进一步对外开放的重要举措,也是实现高质量发展、实现治理体系和治理能力现代化的内在要求。法治是最好的营商环境,中央全面依法治国委员会第二次会议强调,要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节,依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。

“没有法治化的营商环境,就难有市场的活力与公平”。[1]目前,在营商环境法治化方面,我国已初步形成了以《优化营商环境条例》为核心、不同部门法的相关规定为补充、地方优化营商环境的专门性立法为枝干的制度体系。自《优化营商环境条例》颁布实施以来,我国营商环境法律化、制度化、规范化程度进一步增强,再加上民法典、外商投资法等法律中的相关条款,为我国优化营商环境提供了坚实的制度基础。营商环境是市场经济的培育之土,是市场主体的生命之氧,只有进一步优化营商环境,才能真正解放生产力、提高竞争力[2],日臻完善的法治体系,正在为改善营商环境保驾护航。

当前中国经济面临着严峻复杂的形势,不稳定因素长期存在,着力优化营商环境,是更大激发市场主体活力的关键,也是应对不确定经济风险的重要保障。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,高质量发展要求既要注重改善投资等“硬环境”,更要注重以优化营商环境为重点的“软环境”,通过制度供给打造核心竞争力,法治化的营商环境的优化能为我国经济高质量发展提供持续不断的助力。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,同样需要继续改善营商环境,不断增强中国经济的吸引力、创造力、竞争力,才能实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

一、问题缘起:善治视野下的法治化营商环境

善治理论主要兴起于20世纪90年代,现阶段学术界对善治理论的研究主要集中在以下三个层面:一是从中国传统文化和中国传统政治的角度,认为“善治”即“仁政”或“善政”模式,其评价的标准主要是清明的政治或良好的管理绩效。二是就国外理论研究而言,善治(Good governance)又称“良好的治理”(良治),主要强调参与社会管理主体的多元化,是社会管理创新追求的目标之一。三是以俞可平教授为代表的中国学者认为“善治”包括“合法性、责任性、透明性、法治、回应和有效”六个基本要素[3],其目的在于使社会管理过程中的公共利益实现最大化。从善治的内涵构成来看,其注重从组织的管理架构、管理模式和管理经验出发,扬弃行政碎片化管理模式,调动和协同多方利益主体互动与合作。

中国式善治为营商环境法治化提供了理论支持。善治的本质特征,就在于政府与公民对公共生活的合作管理。“善治”的基本内涵中合法性和法治是首要因素,从“善政”走向“善治”,首先必须建立完善法治体系[4],营商环境法治化最基本的要求即是让市场主体的行为“有法可依”,进而推动执法主体“有法必依”和“执法必严”;“善治”是多方主体共同参与的现代治理过程,多方参与必须在共同的权威之下才能达成共识,这个权威除了是对已达成共识的权威性法律文件的认可以外,还应该是通过参与治理规则的制定而对自己“承诺”的遵守过程。

中国式善治为营商环境法治化提供了价值指引。“善治”必须以“良法”为根基,以良法保障善治,“良善”之法要求在立法技术层面坚持科学立法、民主立法、依法立法,完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法新格局,立改废释并举,不断提高立法质量和效率。同时,“良善”之法还要满足人民群众对“法”的公平价值的期待,而“善治”的目标也是必须要实现社会公平正义。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务,努力营造公平的市场竞争环境,让不同所有制经济主体感受到公平正义。

营商环境法治化是一场深刻的体制改革和制度创新,是一项基础性、系统性工程,任重而道远。中国式善治为营商环境法治化的实践提供了理论基础,确保是实践中的价值方向。中国式善治是我国实现治理效能的整体性提升的特殊历史节点,对治理理论、体系、路径和效果的深入研究的成果,顺应了由“中国之制”向“中国之治”转变的时代要求,体现了从“中国式治理”到“中国式善治”过渡的时代需求。用善治理论提升营商环境法治化的水平,需要精准对接当前我国营商环境法治化过程中的问题,并提出兼具针对性和可操作性的建议和策略。

二、营造之困:阻碍法治化营商环境形成的因素

 

营商环境法治化要求政府、企业及其他主体的经济活动与相关行为均须严格遵守法律法规相关规定,现行阻碍法治化营商环境形成的因素中商事主体立法参与缺位、政府部门服务意识不强、执法部门滥用权力、选择性执法的情况还客观存在,在很大程度上影响了公平透明、具有稳定可预期的市场秩序的形成,这些因素的长期存在成为法治化营商环境形成的阻碍。

1.商事主体立法参与度不足

在商事规制立法进程中,重心在行政审批、税收征缴和融资环境、政府采购等实体法律规则的构建与完善,而忽视了立法中的程序性规则,未能有效保障立法程序的透明度与规范化;仅仅注重立法实施机关、法律专家的立法建议,却并未有效赋予或是保障立法实施对象的知情权、参与权和要求反馈建议等权利[5]。地方营商环境立法未能结合本地实际情况,未能充分体现当地的企业发展特殊需求,制定针对当地实际情况可操作性更强的规则,从而使其具有应有的价值。

2.政府部门服务意识不强

政府参与营商环境法治化营造的过程中,要尽量避免两种倾向:一是“空白执法”,空白执法空间的存在使相关政府部门之间互相推诿责任,消极执法或者不作为;二是“交叉执法”,多个政府部门争相执法,而且管得过多过细,不仅让企业疲于应付也严重影响了其正常的生产经营活动。以消防检查为例,有执法权的公安、消防,无执法权的负有属地责任的街道等单位多头执法、重复执法,而且执法标准不规范、不统一,使得企业无所适从,左右为难[6]。另外,执法自由裁量权被滥用现象依然存在,有的市场监管单位滥用行政处罚的自由裁量权,动辄顶格行政处罚,导致企业敢怒不敢言。有的部门执法时采取“一刀切”等简单粗暴方式,对实际发生的情况没有标准化规范化处理,没有按照行政比例原则做到“不同情况,不同对待”。无论是“空白执法”“执法懈怠”“交叉执法”其实折射的问题都是政府部门服务意识不强的问题,法治化营商环境的营造过程中往往需要政府牵头才能形成合力,因此,如何引导政府作用科学有效地发挥就成为了优化营商环境法治化的重要切入点。

3.市场秩序维护氛围不够

我国近年来相继出台一系列鼓励和引导民间投资、促进民企发展的相关政策,强调非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。但与此同时,非公有制经济在发展过程中,仍可能遭遇不平等待遇。在保护自主经营权、保护财产权、保护知识产权、保护中小投资者、治理拖欠企业财款等方面,尚缺乏完善而有效的纠纷解决机制。有的地方政府出台政策,频繁“翻烧饼”,前后政策标准不统一,政策缺乏稳定性和延续性,导致企业难于适从,无法进行正常的生产经营活动。一些地区民营企业在市场准入方面仍然存在看得见、进不去,一进就碰壁的“玻璃门”现象[7],且在土地征用、人才引进、政策优惠等方面仍存在不公平待遇。这些因素的存在严重地打击了企业主体的积极性,影响了市场活力的发挥,不利于法治化营商环境的形成和健康发展。

三、解决之道:善治视角下法治化营商环境的优化路径

 

善治视角下的法治化营商环境建设,应当推进治理系统的持续更新,在遵循权力结构转变和利益分配调整的基础上,搭建多元、规范、开放、精准的治理体制和机制,形成有利于改善营商环境的治理范式和法治体系。

1.系统治理:构建法治化营商环境“多元共治”格局

系统治理是善治的“进路”所在,是将治理视为一个普遍联系的整体,强调多元治理主体之间的良性互动。营商环境法治化也是多元主体参与治理的过程,是政党领导、政府负责、社会协同、公众参与之间的合力体现,其中,政党的领导保证了营商环境法治化的方向,中国共产党作为执政党,既是国家治理体系建构的领导者和引领者,更是治理体系和治理能力提升的参与者,党的领导是治理取得成功的关键因素亦是营商环境法治化塑造的重要保证;“善治”需要“善政”,政府作为最重要的参与主体在治理中的作用不容小觑,将群众路线内嵌于政府治理的全过程之中,为人民提供服务是中国政府的宗旨和目标,也是中国特色社会主义制度的本质要求,保持政府在治理中的主导作用是构建法治化营商环境的重要保障;社会力量参与治理的优势在于能充分发挥社会各类组织在提供服务、反映诉求、规范行为等方面的职能作用,实现社会各类资源在治理过程中的优化配置,从而缓解因政府治理效能不足难以契合民众预期所形成的供需“张力”,从而为营商环境法治化的推进提供持续的动力;商事主体的参与是将治理这种传统的“政治生活”与企业的“生产经营活动”有机地联系在一起,构建起商事主体参与治理的有形感知,只有当他们认识到治理并非“高高在上”的“官家”之事,也不是“遥不可及”的“他人”之务,而是与其每个人的切身利益休戚相关的,那么中国之治延续的社会基础和群众基础才得以稳固。

2.依法治理:完善法治化营商环境的“规则之治”

法者,治之端也,法律作为国之重器一直是治国理政的主要工具。法治化营商环境的形成的首要条件就是一切“缘法而治”,习近平总书记指出“人类社会发展的事实证明,依法治理是最可靠、最稳定的治理”。诚然,依法治理的稳定性必须由一整套完备的制度体系加以保障,“无规矩不成方圆”,法律作为规则的一种重要表现形式,其作用是为人的行为设定底线,用以区分人们行为的性质并以此为准绳规范个人行为、引导社会生活,进而防止社会失序,实现风险可控,依法治理归根结底是一种“规则之治”。其中,规则的设立是首要的,制定良好的规则是“善治”的基础,规则也唯有反映民众的价值共识才能得到自觉的遵守和真心的拥护,法治化营商环境优化需要大力健全法治体系,保障各类市场主体的合法权益;其次,已经制定的规则如果不能得到正确的、平等的执行和适用,那么只能沦为“一纸空文”,不仅难以得到有效的遵守,更将直接影响规则的公信力甚至是民众对国家和政府的信任感,在政府部门的服务或者执法主体的执法过程中都要严格“依法”“依规”进行,坚决杜绝“亲疏有别”的选择性执法;最后,制定规则的初衷和最终目标是人们能树立规则意识、形成规则思维,能以此自觉规范行为,进而实现全社会依规办事的风气,良好社会风气的形成应该与社会诚信建设、民主监督制度有机地结合起来。当这样的社会氛围形成之后,“规则”和“无需规则的秩序”[8]就会实现良性互补,一旦规则成为人们为人处世的方式,就能变成一种行为“惯性”,不仅能得到自觉的遵守,还能形成有效的社会监督机制保障其实施。

3.综合治理:开创法治化营商环境的“协同之治”

善治在方法的选择上呈现出多样性、科学性和整体性相统一的趋势。治理是个体量巨大并且复杂多变的工程,单一治理方法在应对现代治理难题时的表现往往是“乏力”甚至的“无力”的,针对治理中所出现的不同问题采用不同的治理方法是提升治理效能的客观要求,亦是对传统治理理念的一种超越,标志着中国之治从最初的“自上而下”“管理”的概念过渡到“行政性治理”的观念,最后再转换到群策群力的“社会性治理”思路这一重要变化,强调的是多种治理方法在治理过程中综合运用,法治化营商环境的塑造过程中应摒弃“官本位”思想和逻辑,树立为人民办实事的优良工作作风;同时,信息技术手段是治理方式方法体系的重要组成部分,国家治理体系的现代化离不开治理方式方法体系的现代化,中国式善治既要充分发挥现代信息技术在信息的搜集和传播、资源的调配与整合等方面的优势,更要关注网络的社会问题“晴雨表”功能,及时发现问题,全面分析问题,通过线上和线下相结合的方式积极施加正向引导,形成法治化营商环境的塑造的治理合力;此外,善治还要扎根中国社会的实际,在治理方法的选择中遵循“刚柔相济”的原则,既注重规范等“硬约束”对型塑人们行为和维护社会秩序所起到的作用,也应参照思想教育、心理疏导、沟通调解等在实际治理工作中行之有效的“软方法”,以文化人,以情感人,将他律和自律有机地结合起来,增强治理的实效性。

4.源头治理:推进法治化营商环境的“精准之治”

追溯治理之源有助于厘清“为什么而治”以及“以什么原则来治”的根本性问题,源头治理是中国式善治的准据所在,源头治理的过程其实就是在多重价值体系中“抓重点、掂轻重、权利弊”的过程,而善治的价值目标本身就彰显了中国特色社会主义制度之下以人民为中心的发展思想,也契合了治理效能提升中的“针对性”“精准化”的需求。治理目标与国家的性质密不可分,中国之治从本质上看是要解决人民的需要与国家服务供给之间的矛盾问题,新时代我国社会的主要矛盾已经发生变化,人民对“美好生活的需要”是远比“物质性需要”更高层次需要,也是比“精神性需求”更具象更“接地气”的概念,是民意、民智、民力和民生在治理过程中的综合体现,在此基础之上,源头治理应了解人的需求,问需于民,实现治理的“精细化”,同时还要研究人的需要,靶向施治,实现治理的“精准化”。

系统治理、依法治理和综合治理从权力主体、制度体系、治理方式的层面勾画出了中国式善治之“形”,而源头治理则从价值选择的层面填充了中国式善治之“神”,形神兼具的中国式善治最大程度上保证了治理结构的同向发力和效能优化,也增加了法治化营商环境营造的活力,提升了法治化营商环境建设的动能。

 

参考文献:

[1]李克强.没有法治化的营商环境就难有市场的活力与公平.中国政府网. http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/05/content_5577152.htm.2021-01-05.

[2]李拯.优化营商环境助力高质量发展[N].《人民日报》.2020-12-14(05).

[3]俞可平.治理与善治引论[J].马克思主义与现实.1999(5).

[4]吴涛.从“善政”走向“善治”[J].四川党的建设.

[5]蒋博涵.法治化营商环境:内涵、困境与进路[J].长春理工大学学报(社会科学版),2021(3).

[6]姚苹.优化营商环境的法治化路径分析[J].贵阳市委党校学报,2021(2).

[7]李玉、何得桂. 协同治理视野下法治化营商环境营造路径的优化[J].行政科学论坛,2021(6).

[8][美]罗伯特•C•埃里克森,苏力译.无需法律的秩序[M].中国政法大学出版社,2003年版.

作者:四川运逵律师事务所   黄志承

来源:成都市律师协会民营经济法律专业委员会

此文系作者个人观点,不代表成都市律师协会立场