“没有法治化的营商环境，就难有市场的活力与公平”。^[1]目前，在营商环境法治化方面，我国已初步形成了以《优化营商环境条例》为核心、不同部门法的相关规定为补充、地方优化营商环境的专门性立法为枝干的制度体系。自《优化营商环境条例》颁布实施以来，我国营商环境法律化、制度化、规范化程度进一步增强，再加上民法典、外商投资法等法律中的相关条款，为我国优化营商环境提供了坚实的制度基础。营商环境是市场经济的培育之土，是市场主体的生命之氧，只有进一步优化营商环境，才能真正解放生产力、提高竞争力^[2]，日臻完善的法治体系，正在为改善营商环境保驾护航。

当前中国经济面临着严峻复杂的形势，不稳定因素长期存在，着力优化营商环境，是更大激发市场主体活力的关键，也是应对不确定经济风险的重要保障。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高质量发展要求既要注重改善投资等“硬环境”，更要注重以优化营商环境为重点的“软环境”，通过制度供给打造核心竞争力，法治化的营商环境的优化能为我国经济高质量发展提供持续不断的助力。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，同样需要继续改善营商环境，不断增强中国经济的吸引力、创造力、竞争力，才能实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

一、问题缘起：善治视野下的法治化营商环境

中国式善治为营商环境法治化提供了理论支持。善治的本质特征，就在于政府与公民对公共生活的合作管理。“善治”的基本内涵中合法性和法治是首要因素，从“善政”走向“善治”，首先必须建立完善法治体系^[4]，营商环境法治化最基本的要求即是让市场主体的行为“有法可依”，进而推动执法主体“有法必依”和“执法必严”；“善治”是多方主体共同参与的现代治理过程，多方参与必须在共同的权威之下才能达成共识，这个权威除了是对已达成共识的权威性法律文件的认可以外，还应该是通过参与治理规则的制定而对自己“承诺”的遵守过程。

中国式善治为营商环境法治化提供了价值指引。“善治”必须以“良法”为根基，以良法保障善治，“良善”之法要求在立法技术层面坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法新格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。同时，“良善”之法还要满足人民群众对“法”的公平价值的期待，而“善治”的目标也是必须要实现社会公平正义。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，努力营造公平的市场竞争环境，让不同所有制经济主体感受到公平正义。

营商环境法治化是一场深刻的体制改革和制度创新，是一项基础性、系统性工程，任重而道远。中国式善治为营商环境法治化的实践提供了理论基础，确保是实践中的价值方向。中国式善治是我国实现治理效能的整体性提升的特殊历史节点，对治理理论、体系、路径和效果的深入研究的成果，顺应了由“中国之制”向“中国之治”转变的时代要求，体现了从“中国式治理”到“中国式善治”过渡的时代需求。用善治理论提升营商环境法治化的水平，需要精准对接当前我国营商环境法治化过程中的问题，并提出兼具针对性和可操作性的建议和策略。

营商环境法治化要求政府、企业及其他主体的经济活动与相关行为均须严格遵守法律法规相关规定，现行阻碍法治化营商环境形成的因素中商事主体立法参与缺位、政府部门服务意识不强、执法部门滥用权力、选择性执法的情况还客观存在，在很大程度上影响了公平透明、具有稳定可预期的市场秩序的形成，这些因素的长期存在成为法治化营商环境形成的阻碍。

1.商事主体立法参与度不足

在商事规制立法进程中，重心在行政审批、税收征缴和融资环境、政府采购等实体法律规则的构建与完善，而忽视了立法中的程序性规则，未能有效保障立法程序的透明度与规范化；仅仅注重立法实施机关、法律专家的立法建议，却并未有效赋予或是保障立法实施对象的知情权、参与权和要求反馈建议等权利^[5]。地方营商环境立法未能结合本地实际情况，未能充分体现当地的企业发展特殊需求，制定针对当地实际情况可操作性更强的规则，从而使其具有应有的价值。

2.政府部门服务意识不强

政府参与营商环境法治化营造的过程中，要尽量避免两种倾向：一是“空白执法”，空白执法空间的存在使相关政府部门之间互相推诿责任，消极执法或者不作为；二是“交叉执法”，多个政府部门争相执法，而且管得过多过细，不仅让企业疲于应付也严重影响了其正常的生产经营活动。以消防检查为例，有执法权的公安、消防，无执法权的负有属地责任的街道等单位多头执法、重复执法，而且执法标准不规范、不统一，使得企业无所适从，左右为难^[6]。另外，执法自由裁量权被滥用现象依然存在，有的市场监管单位滥用行政处罚的自由裁量权，动辄顶格行政处罚，导致企业敢怒不敢言。有的部门执法时采取“一刀切”等简单粗暴方式，对实际发生的情况没有标准化规范化处理，没有按照行政比例原则做到“不同情况，不同对待”。无论是“空白执法”“执法懈怠”“交叉执法”其实折射的问题都是政府部门服务意识不强的问题，法治化营商环境的营造过程中往往需要政府牵头才能形成合力，因此，如何引导政府作用科学有效地发挥就成为了优化营商环境法治化的重要切入点。

3.市场秩序维护氛围不够

我国近年来相继出台一系列鼓励和引导民间投资、促进民企发展的相关政策，强调非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。但与此同时，非公有制经济在发展过程中，仍可能遭遇不平等待遇。在保护自主经营权、保护财产权、保护知识产权、保护中小投资者、治理拖欠企业财款等方面，尚缺乏完善而有效的纠纷解决机制。有的地方政府出台政策，频繁“翻烧饼”，前后政策标准不统一，政策缺乏稳定性和延续性，导致企业难于适从，无法进行正常的生产经营活动。一些地区民营企业在市场准入方面仍然存在看得见、进不去，一进就碰壁的“玻璃门”现象^[7]，且在土地征用、人才引进、政策优惠等方面仍存在不公平待遇。这些因素的存在严重地打击了企业主体的积极性，影响了市场活力的发挥，不利于法治化营商环境的形成和健康发展。

三、解决之道：善治视角下法治化营商环境的优化路径

作者：四川运逵律师事务所   黄志承

来源：成都市律师协会民营经济法律专业委员会

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